節(jié)能減排應重在制度創(chuàng)新
“十一五”規(guī)劃《綱要》提出了兩個約束性指標，即“與2005年相比，2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%”。“十一五”的第一年(2006年)，這兩項指標沒有完成年度計劃，有的指標不降反升。2007年1月29日，時任國務院副總理曾培炎在電力工業(yè)上大壓小工作會上第一次使用了“節(jié)能減排”的概念。在他的積極推動下，國務院制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從此節(jié)能減排被提上了各級政府工作的重要日程。
電力是一次能源轉化為二次能源的主要方式，也是節(jié)能減排的關鍵領域。長期以來，我國電網(wǎng)的發(fā)電調度沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的辦法，對各個機組平均分配發(fā)電利用小時數(shù)。這種看似公平的調度方式，使高能耗、高污染的小火電，與水電、核電等清潔電源以及大型高效燃煤發(fā)電機組享有同樣的發(fā)電時間，造成了巨大的能源浪費和環(huán)境污染。
針對這一問題，經(jīng)與國家發(fā)改委有關司局共同調研，筆者在一份研究報告中提出了實施節(jié)能發(fā)電調度的建議，即以節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟為標準，確定各類發(fā)電機組的發(fā)電次序和發(fā)電時間，目標是調度范圍內(nèi)的發(fā)電量化石燃料消耗最少。2007年8月，國務院辦公廳轉發(fā)了發(fā)展改革委、環(huán)?？偩?、電監(jiān)會、能源辦等部門《關于節(jié)能發(fā)電調度辦法(試行)的通知》，并在河南、江蘇、四川、貴州開展了試點工作。
值得一提的是，江澤民同志在2008年發(fā)表的《對中國能源問題的思考》一文中，肯定了節(jié)能發(fā)電調度是一項“實踐中已經(jīng)證明行之有效的制度”。溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第五次會議(2012年)上作的政府工作報告中，將節(jié)能發(fā)電調度作為加強用能管理的重要措施。但是在實踐中，一些地方和部門更愿意推行發(fā)電權交易。這種交易方式仍然是先將發(fā)電量人為地按計劃分配到每個機組，再允許不同機組對計劃指標進行交易，超出計劃的部分要電廠花錢購買發(fā)電權。名為市場交易，實際與市場經(jīng)濟背道而馳。
關于如何促進節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展，筆者也進行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點和建議。
第一，發(fā)展先進生產(chǎn)能力，淘汰落后生產(chǎn)能力。
電力工業(yè)“上大壓小”是我國淘汰落后產(chǎn)能的一個成功案例。過去六年，中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機組，相當于一個歐洲中等國家的電力裝機規(guī)模，這在西方發(fā)達國家是無法做到的?，F(xiàn)在，一些部門為了控制排放總量，對新上高載能項目制定了嚴格的審批門檻，如鋼鐵、水泥、電解鋁、造紙等行業(yè)。一般來說，重化工業(yè)項目規(guī)模越大、技術越先進，其能耗也越經(jīng)濟、越有條件對排放進行處理。因此，我們不但不應限制大項目，相反應當鼓勵發(fā)展大項目、發(fā)展先進生產(chǎn)能力，使原有的小企業(yè)在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節(jié)能減排總體要求，也可以保證地方和企業(yè)的利益，提高它們關停淘汰落后的積極性，是一項一舉多贏的政策。
第二，應當重視節(jié)能環(huán)保治理手段面臨的挑戰(zhàn)。
目前，國家在環(huán)境治理上有三個主要手段：指標控制、項目審批、價格補貼。這些做法雖然發(fā)揮了一定作用，但實際績效不夠理想。一是約束性指標的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標分解下達過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關部門爭取獲得較高的能耗和排放指標，這與科學發(fā)展觀背道而馳。相關主管部門自己制定約束性指標、自己下達、自己統(tǒng)計、自己考核的做法，也易使人們對其客觀公正產(chǎn)生疑問。二是環(huán)評報告和節(jié)能評估報告審批，其過程看似很嚴，但普遍存在“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。三是價格補貼的使用，與國際上普遍將環(huán)境成本內(nèi)部化的做法相反，實際形成了“企業(yè)污染、消費者付費”。這些制度安排，在很大程度上對節(jié)能減排和環(huán)境保護形成了逆向調節(jié)。因此，我主張重新審視既有的環(huán)境治理思路，減少審批和指標控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管，更多地運用市場力量建立對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵機制和約束機制。
第三，建議調整應對氣候變化談判的策略。
