節(jié)能減排應(yīng)重在制度創(chuàng)新

“十一五”規(guī)劃《綱要》提出了兩個(gè)約束性指標(biāo)，即“與2005年相比，2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%”。“十一五”的第一年(2006年)，這兩項(xiàng)指標(biāo)沒有完成年度計(jì)劃，有的指標(biāo)不降反升。2007年1月29日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理曾培炎在電力工業(yè)上大壓小工作會(huì)上第一次使用了“節(jié)能減排”的概念。在他的積極推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從此節(jié)能減排被提上了各級(jí)政府工作的重要日程。

電力是一次能源轉(zhuǎn)化為二次能源的主要方式，也是節(jié)能減排的關(guān)鍵領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來，我國(guó)電網(wǎng)的發(fā)電調(diào)度沿用傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，對(duì)各個(gè)機(jī)組平均分配發(fā)電利用小時(shí)數(shù)。這種看似公平的調(diào)度方式，使高能耗、高污染的小火電，與水電、核電等清潔電源以及大型高效燃煤發(fā)電機(jī)組享有同樣的發(fā)電時(shí)間，造成了巨大的能源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

針對(duì)這一問題，經(jīng)與國(guó)家發(fā)改委有關(guān)司局共同調(diào)研，筆者在一份研究報(bào)告中提出了實(shí)施節(jié)能發(fā)電調(diào)度的建議，即以節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，確定各類發(fā)電機(jī)組的發(fā)電次序和發(fā)電時(shí)間，目標(biāo)是調(diào)度范圍內(nèi)的發(fā)電量化石燃料消耗最少。2007年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委、環(huán)?？偩帧㈦姳O(jiān)會(huì)、能源辦等部門《關(guān)于節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法(試行)的通知》，并在河南、江蘇、四川、貴州開展了試點(diǎn)工作。

值得一提的是，江澤民同志在2008年發(fā)表的《對(duì)中國(guó)能源問題的思考》一文中，肯定了節(jié)能發(fā)電調(diào)度是一項(xiàng)“實(shí)踐中已經(jīng)證明行之有效的制度”。溫家寶在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議(2012年)上作的政府工作報(bào)告中，將節(jié)能發(fā)電調(diào)度作為加強(qiáng)用能管理的重要措施。但是在實(shí)踐中，一些地方和部門更愿意推行發(fā)電權(quán)交易。這種交易方式仍然是先將發(fā)電量人為地按計(jì)劃分配到每個(gè)機(jī)組，再允許不同機(jī)組對(duì)計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行交易，超出計(jì)劃的部分要電廠花錢購(gòu)買發(fā)電權(quán)。名為市場(chǎng)交易，實(shí)際與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背道而馳。

關(guān)于如何促進(jìn)節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展，筆者也進(jìn)行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點(diǎn)和建議。

第一，發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)能力，淘汰落后生產(chǎn)能力。

電力工業(yè)“上大壓小”是我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能的一個(gè)成功案例。過去六年，中國(guó)淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機(jī)組，相當(dāng)于一個(gè)歐洲中等國(guó)家的電力裝機(jī)規(guī)模，這在西方發(fā)達(dá)國(guó)家是無法做到的。現(xiàn)在，一些部門為了控制排放總量，對(duì)新上高載能項(xiàng)目制定了嚴(yán)格的審批門檻，如鋼鐵、水泥、電解鋁、造紙等行業(yè)。一般來說，重化工業(yè)項(xiàng)目規(guī)模越大、技術(shù)越先進(jìn)，其能耗也越經(jīng)濟(jì)、越有條件對(duì)排放進(jìn)行處理。因此，我們不但不應(yīng)限制大項(xiàng)目，相反應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展大項(xiàng)目、發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)能力，使原有的小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自行淘汰出局。這不但符合國(guó)家節(jié)能減排總體要求，也可以保證地方和企業(yè)的利益，提高它們關(guān)停淘汰落后的積極性，是一項(xiàng)一舉多贏的政策。

第二，應(yīng)當(dāng)重視節(jié)能環(huán)保治理手段面臨的挑戰(zhàn)。

目前，國(guó)家在環(huán)境治理上有三個(gè)主要手段：指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼。這些做法雖然發(fā)揮了一定作用，但實(shí)際績(jī)效不夠理想。一是約束性指標(biāo)的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標(biāo)分解下達(dá)過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關(guān)部門爭(zhēng)取獲得較高的能耗和排放指標(biāo)，這與科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。相關(guān)主管部門自己制定約束性指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核的做法，也易使人們對(duì)其客觀公正產(chǎn)生疑問。二是環(huán)評(píng)報(bào)告和節(jié)能評(píng)估報(bào)告審批，其過程看似很嚴(yán)，但普遍存在“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。三是價(jià)格補(bǔ)貼的使用，與國(guó)際上普遍將環(huán)境成本內(nèi)部化的做法相反，實(shí)際形成了“企業(yè)污染、消費(fèi)者付費(fèi)”。這些制度安排，在很大程度上對(duì)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)形成了逆向調(diào)節(jié)。因此，我主張重新審視既有的環(huán)境治理思路，減少審批和指標(biāo)控制，把更多的精力放在對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管，更多地運(yùn)用市場(chǎng)力量建立對(duì)企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

第三，建議調(diào)整應(yīng)對(duì)氣候變化談判的策略。

現(xiàn)在，國(guó)際上溫室氣體的排放權(quán)之爭(zhēng)實(shí)際上演變成發(fā)展權(quán)之爭(zhēng)。隨著中國(guó)成為世界第一排放大國(guó)，人均排放較低的談判優(yōu)勢(shì)將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)空間，中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施，盡快將人均碳排放水平提高到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，從而在較高的碳排放基數(shù)上開展減排談判，爭(zhēng)取對(duì)我最為有利的結(jié)果。目前，國(guó)際上已經(jīng)提出了幾十種碳排放權(quán)分配方案，每一種方案都反映了所代表的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)的利益。我國(guó)應(yīng)盡快研究提出符合中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家利益的碳排放權(quán)分配方案，這是我們參與游戲規(guī)則制定的必要前提。